國土空間專項(xiàng)規(guī)劃是深化“多規(guī)合一”改革，實(shí)現(xiàn)國土空間規(guī)劃系統(tǒng)性、整體性重構(gòu)的重要抓手，也是落實(shí)國土空間總體規(guī)劃傳導(dǎo)要求，綜合平衡和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)資源要素配置，形成國土空間開發(fā)保護(hù)新格局的重要支撐。為深入貫徹《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》決策部署，長沙市按照深化“多規(guī)合一”改革要求，充分發(fā)揮國土空間總體規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用，以落地實(shí)施為導(dǎo)向，將專項(xiàng)規(guī)劃編制納入重點(diǎn)工作部署，統(tǒng)籌謀劃、協(xié)同推進(jìn)，促進(jìn)專項(xiàng)規(guī)劃空間協(xié)同、能用好用。

        一、長沙市國土空間專項(xiàng)規(guī)劃主要做法

        機(jī)構(gòu)改革后，長沙市圍繞完善“三級三類”國土空間規(guī)劃體系，逐步推進(jìn)全市國土空間專項(xiàng)規(guī)劃相關(guān)工作，從專項(xiàng)規(guī)劃管理、技術(shù)統(tǒng)籌、上下銜接、“一張圖”核對等方面進(jìn)行了有關(guān)探索。

        （一）突出三個(gè)明確，規(guī)范專項(xiàng)規(guī)劃管理

        完善制度建設(shè)，加強(qiáng)全市專項(xiàng)規(guī)劃管理工作。一是明確目錄清單。按照部、省有關(guān)要求，2022年9月，長沙市自然資源和規(guī)劃局會(huì)同長沙市發(fā)展和改革委員會(huì)印發(fā)了《長沙市國土空間專項(xiàng)規(guī)劃編制目錄清單》，制定6類47個(gè)專項(xiàng)規(guī)劃目錄清單，界定了專項(xiàng)規(guī)劃編制范圍。二是明確編審責(zé)任。將47個(gè)專項(xiàng)規(guī)劃分解至市直各行業(yè)主管部門，形成“行業(yè)部門+資規(guī)部門”的共同規(guī)劃模式，推動(dòng)建立協(xié)作治理的統(tǒng)一工作框架。三是明確工作機(jī)制。建立雙周報(bào)通報(bào)、不定期會(huì)商研討等常態(tài)化工作聯(lián)動(dòng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)各類信息互通互享。

        （二）實(shí)行三個(gè)統(tǒng)一，加強(qiáng)專項(xiàng)規(guī)劃整體統(tǒng)籌

制定《長沙市國土空間專項(xiàng)規(guī)劃編制統(tǒng)籌與審查機(jī)制工作方案》，確保47個(gè)專項(xiàng)規(guī)劃在同一框架體系下編制，在技術(shù)統(tǒng)籌上做到“三個(gè)統(tǒng)一”。工作平臺(tái)統(tǒng)一，堅(jiān)持國土空間唯一性，統(tǒng)籌制定涵蓋現(xiàn)狀、已批法定規(guī)劃、用地權(quán)屬等信息的底圖底數(shù)，確保全市47個(gè)專項(xiàng)規(guī)劃在同一平臺(tái)上共繪一張藍(lán)圖。傳導(dǎo)目標(biāo)統(tǒng)一，通過制作“基礎(chǔ)包+專項(xiàng)包”，明確總體規(guī)劃傳導(dǎo)要求，確保專項(xiàng)規(guī)劃的目標(biāo)指標(biāo)、空間布局等符合總體規(guī)劃要求。規(guī)劃范式統(tǒng)一，對專項(xiàng)規(guī)劃的成果構(gòu)成、成果格式、編制深度予以明確，錨定技術(shù)編制路徑，規(guī)范專項(xiàng)規(guī)劃編審流程。

長沙市專項(xiàng)規(guī)劃“基礎(chǔ)包+專項(xiàng)包”內(nèi)容示意圖

        （三）注重三個(gè)強(qiáng)化，促進(jìn)“總—專—詳”規(guī)劃銜接

        為加強(qiáng)專項(xiàng)規(guī)劃與國土空間總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃的銜接融合，實(shí)現(xiàn)空間布局合一，探索了分階段、分層級、條目式的銜接模式。首先，強(qiáng)化“分階段”銜接。按照總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃兩個(gè)階段加強(qiáng)對專項(xiàng)規(guī)劃的統(tǒng)籌銜接。其中，總體規(guī)劃階段定框架，側(cè)重專項(xiàng)規(guī)劃指標(biāo)測算、指標(biāo)分解、體系框架、重大設(shè)施布局等；詳細(xì)規(guī)劃階段定布局，按照詳細(xì)規(guī)劃布局深度要求，通過核準(zhǔn)現(xiàn)狀地形地貌、核實(shí)規(guī)劃用地權(quán)屬以及加強(qiáng)與相關(guān)規(guī)劃銜接，實(shí)現(xiàn)專項(xiàng)設(shè)施在空間上精準(zhǔn)落地。其次，強(qiáng)化“分層級”銜接。在同級專項(xiàng)規(guī)劃銜接上，注重分類調(diào)度與統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，突出空間利用關(guān)聯(lián)較強(qiáng)的專項(xiàng)規(guī)劃布局協(xié)調(diào)；在上下級專項(xiàng)規(guī)劃銜接上，以空間性內(nèi)容為重點(diǎn)，把握傳導(dǎo)原則和傳導(dǎo)內(nèi)容，明確市級專項(xiàng)規(guī)劃向下層次規(guī)劃傳導(dǎo)路徑，確保各專項(xiàng)要素逐級傳導(dǎo)落地。再次，強(qiáng)化“條目式”銜接。將“總專”“詳專”銜接要求條目化，制定指標(biāo)、條文、空間方案、數(shù)據(jù)庫等要素核對清單，作為“總—專—詳”一體化規(guī)劃銜接核心工具文件。

        （四）把握三個(gè)過程，建立“一張圖”核對機(jī)制

        強(qiáng)化高效便捷的審查核對方式，審查前強(qiáng)化分類。圍繞空間屬性，將47個(gè)專項(xiàng)規(guī)劃劃分為“上圖”、“入庫”和“其他”三種類型，明確審查對象與審查重點(diǎn)，形成差異化審查機(jī)制。其中，“上圖”類專項(xiàng)規(guī)劃是指需要統(tǒng)籌納入用地布局圖的專項(xiàng)規(guī)劃；“入庫”類專項(xiàng)規(guī)劃是指不涉及用地、但涉及空間管控的專項(xiàng)規(guī)劃，包含點(diǎn)位、控制線、政策管控分區(qū)等具有空間屬性的內(nèi)容；“其他”類專項(xiàng)規(guī)劃是指沒有空間布局需求，按照相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)制定即可的專項(xiàng)規(guī)劃。審查中注重核對。采用“自查+核查”“機(jī)審+人審”的方式，對總體規(guī)劃傳導(dǎo)性、詳細(xì)規(guī)劃符合性、專項(xiàng)規(guī)劃科學(xué)性等方面進(jìn)行核查，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)、高效率審查。針對銜接過程中出現(xiàn)的問題，通過分時(shí)序、分類別，制定“多場景”核對處置思路，提高規(guī)劃適應(yīng)性。審查后注重留痕。積極探索專項(xiàng)規(guī)劃入庫留痕機(jī)制，對不同階段專項(xiàng)規(guī)劃入庫成果進(jìn)行標(biāo)識(shí)，實(shí)現(xiàn)專項(xiàng)數(shù)據(jù)入庫審查全過程留痕。

        二、典型案例：《長沙市電力設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃（2019—2035年）》

        長沙市上版電力專項(xiàng)規(guī)劃是由電力部門組織編制，由于缺乏統(tǒng)一空間平臺(tái)，造成電力設(shè)施落地性差、實(shí)施率低，規(guī)劃的實(shí)用性不高。機(jī)構(gòu)改革后，長沙市啟動(dòng)了《長沙市電力設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃（2019—2035年）》（以下簡稱“本版《電力專項(xiàng)規(guī)劃》”）的編制，并于2021年1月獲市政府批復(fù)。本版《電力專項(xiàng)規(guī)劃》在規(guī)劃期末新增405座變電站，較上版變電站規(guī)劃容量而言，500kV電網(wǎng)供電能力增加44%，220kV電網(wǎng)供電能力增加86.8%，110kV電網(wǎng)供電能力增加76.9%，為未來用電需求預(yù)留了充足的發(fā)展空間，為全面提升供電能力、保障安全可靠用電需求奠定了基礎(chǔ)。

        本版《電力專項(xiàng)規(guī)劃》最大的特點(diǎn)為落地指導(dǎo)性強(qiáng)、可實(shí)施性強(qiáng)?？傮w來說主要有以下做法：

        （一）多方協(xié)同，建立統(tǒng)一工作機(jī)制和規(guī)劃平臺(tái)

改變單一部門編制的規(guī)劃模式，以長沙電網(wǎng)“630攻堅(jiān)”行動(dòng)為主抓手，以長沙市電力設(shè)施建設(shè)和保護(hù)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室為組織保障，建立橫向全面覆蓋資規(guī)、住建、環(huán)保、農(nóng)林、城管等相關(guān)職能部門，縱向構(gòu)建市、區(qū)縣、鎮(zhèn)街、社區(qū)（村）全程參與的工作組織機(jī)制，并通過建立周檢查、周計(jì)劃的考核機(jī)制，推動(dòng)全過程部門聯(lián)動(dòng)。其次，強(qiáng)化空間協(xié)同治理，形成融合國土調(diào)查、現(xiàn)狀權(quán)屬、出讓劃撥、三區(qū)三線、各級各類已編法定規(guī)劃等數(shù)據(jù)的空間基礎(chǔ)，作為本次電力設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃編制實(shí)施的空間平臺(tái)，避免因數(shù)據(jù)壁壘造成規(guī)劃沖突和設(shè)施難落地矛盾。

長沙市電力設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃工作組織框架圖

        （二）精準(zhǔn)落地，協(xié)調(diào)制定電力設(shè)施項(xiàng)目實(shí)施方案

        本版《電力專項(xiàng)規(guī)劃》有效發(fā)揮了電力發(fā)展規(guī)劃的統(tǒng)領(lǐng)作用，強(qiáng)化了國土空間總體規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用，同時(shí)加強(qiáng)了與國土空間詳細(xì)規(guī)劃的銜接，確保統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一布局、統(tǒng)籌落地。

        在能源保障層面，本版《電力專項(xiàng)規(guī)劃》中提出的電網(wǎng)構(gòu)架、110kV以上站點(diǎn)和廊道走向以及管控要求已全部納入國土空間總體規(guī)劃。

        在規(guī)劃實(shí)施層面，同步開展新增變電站的項(xiàng)目實(shí)施方案和控制性詳細(xì)規(guī)劃修改程序，將涉及與詳細(xì)規(guī)劃不一致圖斑，經(jīng)科學(xué)論證和專題評估后，按規(guī)定程序嚴(yán)格執(zhí)行詳細(xì)規(guī)劃修改程序，并將銜接一致后圖斑納入“一張圖”統(tǒng)一管理，使專項(xiàng)規(guī)劃涉及的空間布局內(nèi)容完全符合國土空間規(guī)劃管控要求，確保規(guī)劃設(shè)施精準(zhǔn)落地。

        在底線管控層面，堅(jiān)持“多規(guī)合一”，通過對電力設(shè)施與各項(xiàng)約束性要素的全面核對，確保電力設(shè)施落地時(shí)不占用強(qiáng)制性控制要素、不違反強(qiáng)制性條款。充分考慮公眾訴求和設(shè)施帶來的鄰避效應(yīng)，精細(xì)核實(shí)用地條件和權(quán)屬情況，精準(zhǔn)劃定電力設(shè)施控制邊界，形成綜合平衡、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、邊界清晰、實(shí)施性強(qiáng)的規(guī)劃方案。

        （三）集約用地，探索節(jié)地型與高品質(zhì)的設(shè)施布局模式

        創(chuàng)新電力設(shè)施布局，將以往城區(qū)范圍內(nèi)110kV和220kV變電站布局模式由戶外布局向戶內(nèi)布局轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)平均節(jié)約用地30%以上。同時(shí)，為改變變電站無法融入城市景觀問題，在關(guān)注功能的同時(shí)也關(guān)注藝術(shù)價(jià)值，探索將變電站打造為特色標(biāo)志空間，推動(dòng)變電站融入城市發(fā)展，提升空間品質(zhì)。    

長沙市將變電站打造成城市特色標(biāo)志空間示意圖

        （四）精細(xì)管控，建立電力設(shè)施“圖庫”管理體系

        為實(shí)現(xiàn)變電站在實(shí)施過程中的及時(shí)跟蹤，對每個(gè)變電站建立“一站一檔案”的管理模式，明確變電站位置、建設(shè)模式、現(xiàn)狀情況、權(quán)屬信息等內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)一鍵查詢信息狀態(tài)，從而實(shí)現(xiàn)電力設(shè)施精細(xì)化、智慧化管理。同時(shí)，將電力設(shè)施規(guī)劃布局納入國土空間規(guī)劃“一張圖”，作為規(guī)劃管理和建設(shè)實(shí)施的依據(jù)。專項(xiàng)規(guī)劃實(shí)施性和精準(zhǔn)度大幅提升，確保了電力基礎(chǔ)設(shè)施“布得準(zhǔn)、落得下、送得出”。

長沙市變電站“一站一檔案”管理模式示意圖